中国煤炭消费中大约一半是用于发电，电煤价格基本上决定了煤炭企业的利润。由于中国火电上网电价受到管制，上网电价限制了煤电两个行业的总收入。可以说，在中国能源领域中，煤炭市场化程度最高，目前煤价基本由供求关系决定。在不同的煤炭价格周期，煤炭和火电行业的利润水平存在很大的差异。伴随着煤炭价格的波动，煤、电利润此消彼长，导致煤炭和电力行业长期存在“跷跷板”效应。

煤电联营政策提出的初衷，就是通过战略合作、相互持股、资产融合等手段，实现煤、电两个行业利润的平滑。即通过将外部矛盾内部化，平抑煤炭市场价格波动的影响。但在现实的执行过程中，由于市场主体的参与积极性不高，煤电联营推进较为缓慢。虽然有神华等少数企业利用资源和规模等方面的优势进行产业链上下游的整合，但煤电联营的整体比重仍然较低。

造成煤电联营难以推动的主要原因，还是在于二者的利益不一致，难以协调统一。由于市场价格呈现周期性变化，当煤炭和电力中某一个行业盈利能力较高时，往往意味着另一方的经营业绩不佳，甚至出现亏损。这就容易出现强势的一方缺乏兼并低盈利能力资产的动力，而弱势的一方也不甘心被整合，因为煤电企业大多为国企，银行一般不会断贷款，他们可以等待周期，东山再起。

煤、电属于不同行业，其特性和经营模式存在差异。经过多年的并购重组整合，电力和煤炭行业的市场集中度都有了较大的提升。2018年，五大发电集团总发电量为3.3万亿千瓦时，占全国全口径发电量的比重为47%。19家大型煤炭企业原煤产量22.5亿吨，占全国煤炭产量64%。煤、电行业都已呈现出规模化的优势。在这样的背景下，简单强制性联营可能会导致双方进入各自没有优势的领域，虽然有平稳业绩，以及外部矛盾内部化的好处，但也有可能导致两个行业的整体经营效率下降。

此外，联营也无法解决市场波动造成的产能过剩问题。无论是煤炭还是电力企业，在利润较高时都有扩张的冲动，这也是产能过剩形成的重要原因之一。即使进行联营，煤、电企业可能仍然是独立的决策主体，投资行为也很难改变。

联营只是手段，平稳市场波动、整合产业链优势、提升整体经营效率才是目的。一方面，加快电力体制改革，或者切实执行煤电价格联动，才是解决煤电问题的关键。当前煤电行业存在的问题，很大程度上是由于上网电价机制导致的。而通过理顺电力价格形成机制，在市场竞争的环境下各个行业长期看都能获得合理的利润水平；另一方面，煤电联营不宜行政强制推进，是否联营还是要由市场来决定。政府更需要做的是加强对于市场势力的监管，保障市场的竞争性，让市场自然筛选出有竞争优势的联营机会。

另外，还应探索多渠道的解决方式。比如，对煤炭长协合同的执行进行更为严格的监管和处罚。同时，煤炭市场具有一定的区域分割特性，不同地区的煤炭价格也存在一定的差异，各自受区域的供需关系影响。中国地域辽阔，煤炭消费是全球消费总量的一半，可以考虑建立区域性的动力煤期货市场，来完善市场的价格发现和套期保值功能。