2021年6月10日，自然资源保护协会（NRDC）与华北电力大学在京举办发布会，发布煤控研究项目的最新报告：《“十四五”电力行业煤炭消费控制政策研究》（以下简称报告）。报告认为2025年煤电装机规模应控制在11亿千瓦以内，并提出了“十四五”期间电力行业控制煤炭消费的政策建议。原发改委能源局巡视员白荣春、国网能源研究院副院长蒋莉萍、中电联行业发展与环境资源部改革处处长张卫东、华能集团能源研究院副总经济师韩文轩等专家对报告进行了点评。

电力行业是我国最大的煤炭消费和碳排放部门，煤炭消费量占全国煤炭消费总量的50%以上，碳排放量占能源相关活动碳排放总量的40%以上。控制电力行业煤炭消费总量对于中国实现“30·60”双碳目标意义重大。在2021年4月的气候峰会上，习近平主席已明确提出我国将严控煤电项目，“十四五”时期严控煤炭消费增长。

报告对“十三五”电力行业的发展进行了回顾。“十三五”期间，我国煤电装机占总装机比重首次降至50%以下，煤电行业累计实现节煤量3.85亿吨标准煤，其中，作为最重要的节煤措施之一，可再生能源替代贡献了近70%的节煤量。但我国煤电行业体量惯性巨大，在建煤电产能仍位居世界首位。在双碳目标和严控煤电的背景下，电力行业如何在保障经济社会运行的同时实现低碳转型是“十四五”亟需讨论解决的难题。

报告为此研究了“新基建”和电能替代等重点工程对用电需求的影响，预计“十四五”期间，全社会用电年均增速约为4%-5%，2025年全社会用电量将达到9.2-9.6万亿千瓦时。根据IPCC的研究成果，报告推算了中国煤电的碳排放预算空间和允许发展的装机容量上限。为同时满足碳排放约束和用电需求，报告将可再生驱动的高电气化情景作为“十四五”电力发展的推荐情景，提出到2025年将煤电装机规模控制在11亿千瓦以内。

为落实双碳目标，报告从政策和技术等方面给出了建议。在政策方面，报告认为“十四五”要树立煤电峰值意识，将碳排放目标作为煤电发展的强约束，并提出将市场化作为新时期推进煤电功能定位调整的主要手段，进一步扩大可再生能源的市场经济性优势。另外，虽然煤电投资在短期内可以拉动经济增长，但长远来看会加重能源供应成本负担、阻碍低碳转型。因此，行业应避免打着“新基建”的旗号，重启“旧基建”的煤电建设。

从技术方面，报告认为短时尖峰负荷并不需要通过新建煤电厂来满足，通过有效利用现有煤电产能、充分挖掘需求侧潜力、优化电网调度等措施即可应对短时尖峰电力供应短缺，继续新建大型煤电机组将造成投资浪费。

报告提出了“十四五”期间电力行业煤控的五大路径：严控煤电新增产能、煤电高质量发展要契合区域政策和电力资源特征、加快电力市场化改革推动煤电功能定位调整、煤电与可再生能源实现良性博弈以及转向可再生能源驱动的电气化进程。

华北电力大学袁家海教授表示，煤电驱动情景会使得电力行业碳排放量继续上升，煤电装机规模将超过碳排放预算下煤电机组允许规模上限，与“双碳”要求背道而驰。为平衡电力需求增长与碳减排目标的约束，可再生能源驱动路径对“十四五”来说是更为合理的选择。报告预计，到2025年风光装机规模将达到11亿千瓦，即在现有规模上增长一倍。

NRDC气候与能源项目主任林明彻表示，构建新型电力系统，可再生能源驱动路径是题中应有之义。此外，11亿千瓦的装机上限可以满足“十四五”电力需求的增长，并为电力行业尽早实现碳达峰以及碳中和奠定基础。