前，华北电力大学、自然资源保护协会发布《“十四五”电力行业煤炭消费控制政策研究》（以下简称《报告》），《报告》指出电能替代、电气化，我国经济新旧动能转化，数字经济将成为全社会用电量增长的主要因素。《报告》认为，2025年煤电装机规模应控制在11亿千瓦以内。

华北电力大学教授、博士生导师袁家海表示，“十四五”是面向2030年碳减排目标的关键窗口。在此期间，作为减碳主力的电力部门实现碳排放达到峰值，可以极大地提高2030年之前全社会碳达峰的可行性。我国煤电效率已居全球领先水平，技术减排潜力有限，“十四五”时期有必要树立煤电峰值意识，应将碳排放目标作为煤电发展的强约束，及早确定煤电碳排放达峰路径。

2025年全社会用电量将达到9.2-9.6万亿千瓦时

“十四五”时期是我国经济由中等收入阶段迈向高收入阶段的关键时期，也是我国产业发展从规模增长向高质量提升的重要窗口期。虽受疫情影响，我国经济受到冲击，但目前已恢复社会生产生活秩序，成为全球唯一正增长的主要经济体。

我国全社会用电量增长与去除电能替代后增长情况

《报告》认为，“十四五”期间，我国电能替代和电气化发展，新技术、新产业、新业态加快培育经济新旧动能转换，数字经济蓬勃发展，将逐步拉高全社会用电量。预计“十四五”期间，全社会用电年均增速约为4%-5%，2025年全社会用电量将达到9.2-9.6万亿千瓦时。

从第一产业看，2020年春耕春播有序推进，没有受到疫情的影响，再加上当前农业生产条件、农业生产形势总体有利，市场供求关系总体稳定，第一产业用电量趋于稳定。《报告》预计“十四五”期间第一产业用电量将延续“十三五”的增长态势，年均增速稳定在7%左右。

从第二产业看，若全球疫情、贸易保护等不利因素对国内供给侧造成负面影响，单纯依靠新经济建设拉动用电量效果有限，扩大内需成为关键，第二产业用电增速将处于较低水平。若全球经济“U”型回升，外贸形势逐渐恢复，我国制造业保持正常水平发挥，“新基建”稳步落实对高耗能行业和高科技及装备制造业具有一定拉动作用，且工业领域电能替代大力推进，第二产业用电量形势整体向好发展。据此，《报告》预测“十四五”期间第二产业年均增速为2%-3%，则2025年为5.6-5.8万亿千瓦时。

我国信息传输、软件服务业用电量及增速

从第三产业看，“十四五”期间，我国“新基建”将逐步落实，拉动三产用电水平。目前，全球网络流量以每年25%的速度增长，数据中心的数据量更是以40%的速度不断膨胀，数字产业目前大约消耗全球电量的8%。预计至2025年，数字产业可能会消耗全球20%的电力。《报告》预计，2025年，我国信息传输/软件和信息服务业用电量将达2182.4亿千瓦时左右，年均增速15.6%；交通运输、仓储、邮政业用电量将达3031.2亿千瓦时，年均增速9.7%；商业、住宿和餐饮业增速将回升至正常水平，但是在“十四五”前两年，金融、房地产行业用电量呈现疲软态势。“十四五”期间,第三产业用电年均增速保持2016-2019年水平，设定为9-11%，2025年三产用电量为1.86-2万亿千瓦时。

袁家海认为，“十四五”期间，我国“新基建”将逐步落实，会提升全社会用电需求和终端电气化水平。从需求侧看，“新基建”有助于扩大有效需求，稳增长和稳就业，服务于消费升级，更好满足人民美好生活需要。从供给侧看，“新基建”有助于扩大有效供给，释放我国经济增长潜力，为我国创新发展特别是抢占全球科技创新制高点，创造基础条件。新基建用电高需求会为电力行业带来发展红利。

“十四五”煤电规模控制在11亿千瓦以内

“十四五”期间，我国经济快速增长，工业化、城镇化进程加速推进，将带动电力消费增长高于能源消费增长幅度。电气化水平提高会拉升电力消费水平，虽然煤电可以有力支撑短期的电力需求增长，但煤炭资源储量、气候治理、生态环保等限制因素，决定了煤电不可能作为长期电力资源，清洁能源才是支撑电气化发展、保障能源安全的主要力量。在电气化拉升电力需求的刺激下，以可再生能源发电为代表的电力新业态，在电源增长、经济性、清洁环保、电力消费形态等方面加速对煤电的替代进程，使得整个能源生产和消费体系更加清洁化，作为保驾护航的强劲动力，开启新一轮增长。

2020年2月26日，国家能源局下发《关于发布2023年煤电规划建设风险预警的通知》显示，国内29个省份中仅3个省的煤电装机预警为红色。2020年以来，受疫情影响，我国加速推进推出“新基建”计划，在此背景下，我国2020年一季度新核准的煤电项目近10GW，与2019年全年持平，部分煤电项目被列入部分省市重点项目清单。

《报告》认为，面对“碳达峰、碳中和”目标，我国应慎重把握煤电发展政策，严控煤电新增产能，加强对现有“煤电+特高压”资源的利用。将煤电发展重心转向功能定位调整，在清洁高效地做好基础电力供应的同时，也要发挥存量机组价值，深入开展灵活性改造和延寿煤电备用，助力电力系统补足新能源消纳所需系统灵活性和短时尖峰负荷供应这两块主要“短板”。

《报告》建议，“十四五”应继续深化煤电供给侧结构性改革，将大力推动煤电灵活性改造，作为优化煤电存量机组的重中之重，淘汰落后产能，顺应区域发展诉求来调整煤电布局，将全国煤电规模控制在11亿千瓦以内。东部地区要严控煤电新建项目，对合规的运行年限在25-30年间的30万千瓦以上机组进行封存，作为战略备用机组；蒙西和西北电网地区仍有煤电增长诉求和潜力，可有序新建煤电项目；中部省市要加强对本地电力供应结构的优化，明确不同电力资源（电源、需求侧、储能）的系统功能定位，确定电力系统中分别对应不同等级用电负荷的电力资源组合，只有在出现基荷电力不足趋势的情况下，可适度新建煤电，但依然要严控新增规模。

可再生能源规模化发展促进电力系统清洁化

“十四五”是面向2030年碳减排目标的关键窗口，在此期间，作为减碳主力的电力部门实现碳排放峰值可以极大地提高2030年之前全社会碳达峰的可行性。我国煤电效率已居全球领先水平，技术减排潜力有限。相比目前尚未实现商业化推广的CCS技术，推动可再生能源规模化发展来实现对煤电的存量替代，是目前最为经济可行的减碳方案。

袁家海指出，“十四五”有必要树立煤电峰值意识，应将碳排放目标作为煤电发展的强约束，及早确定煤电碳排放达峰路径。继续大规模建设煤电机组会加重电力系统的基荷负担、提高最小出力水平，从系统调度来看会增加电力系统为消纳更多新能源而付出的成本、阻碍高渗透率可再生能源系统发展。

《报告》指出，在“十四五”期间，电力市场将作为推进电力系统结构性优化的主要手段。电力市场化改革可以通过竞争方式确定各类机组的系统定位，从而提高电力系统的运行效率。现货市场竞价规则要更加公平合理，对煤电机组形成价格分级，确定高效的基荷机组；辅助服务市场的定价机制要按照机组所提供的服务类型、贡献程度来确定各区间定价标准，准确反映辅助服务的稀缺价值，激励煤电机组参与灵活性服务，保障高比例可再生能源消纳；容量机制要释放中长期价格信号，引导容量投资，尤其是尖峰资源的配置，如将折旧和还本付息已完成的30万千瓦及以下合规煤电延寿作为战略备用机组来供应短时尖峰电力需求，以较低的社会成本来保障电力供应可靠性。

袁家海认为，“十四五”要深化双市场耦合，基本取消优先发电权以外的非调节性发电计划，开展发电行业碳配额现货交易，使得新能源发电获得减排项目的直接收益，扩充新能源发展的资金池，缓解财政补贴压力。

“新基建”是我国依靠加大投资来提振经济的重要举措，更多的是面向未来需求。以电力“新基建”为例，项目包括可再生能源、智能电网、微电网与分布式能源、新型储能、新能源汽车充电设施等基础设施网络建设，是发展智能化、清洁化、多元化电力工业的基础，其定位是长远性、先导性、全局性工程，将带动资金流动、技术研发、结构转型、民生就业等经济要素逐步发展。

袁家海表示，受疫情影响，短期内电力需求下滑扩大了电力低碳转型窗口期，有了更充足的转型缓冲期和容错机会，应抓住这段“时间差”调整电力结构，而不是打着“新基建”的旗帜却重启“旧基建”煤电建设浪潮。煤电投资虽然在短期内可以拉动经济增长和民生就业，但长远发展潜力有限，会加重能源供应成本负担，拉低行业的经济效益，不利于长期能源安全保障。针对2021年电力需求的恢复性增长及十四五的预期性电力增长现状，短期内电力市场需要靠需求响应、跨省互济等措施保障电力供应安全，中长期还要靠更加积极得推动抽蓄、核电、调峰气电等清洁电源的多元化发展，保障电力供应安全。