中国风电行业将迎来一场前所未有的“生死劫”

      2009年，中国近90% 的风电CDM 项目被联合国执行理事会（EB）低调退回
重审，其核心是EB怀疑中国的上网电价是经过政府精心设计的，即用CDM 的收益
代替了原本该为政府支出的补贴。如果这一事件得不到妥善解决，脆弱的中国风
电行业将迎来一场前所未有的生存考验。

      2009年11月开始，一场关于中国风电CDM （清洁发展机制）项目如何最终
获得EB（联合国执行理事会）批准的讨论在小范围内悄然进行着。

      参与这场讨论的包括风电企业、CDM 咨询机构、气候部门、律师界，甚至
还有DOE （联合国执行理事会指定的经营实体）。除了审批机构EB外，几乎囊括
了整个风电CDM 产业链条。

      事情的缘由，是中国大批的风电CDM 项目被EB退回重审。中国提交的近百
个项目中，成功注册的不超过10个，也就是说，据不完全统计，近90% 的风电项
目被EB退回，近两个月，EB几乎停止了对中国风电CDM 项目的审批。而EB提出的
最核心问题就是——怀疑“中国风电CDM 项目存在精心设计的上网电价”。

      “业主方和咨询机构方已经与EB进行了四轮的交涉，该解释的都解释了，
再没有解决的办法了。因为这不再是几个项目的问题，而是整个行业共同面对的
难题。”中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会风电CDM 项目经理刘颖接
受《能源》杂志记者专访时说。

      风电在CDM 所有的项目类型中通常被认为是最容易获批的，也最符合CDM
各方面要求，国内各类被批准项目的三分之二均为风电项目。“2008年之前基本
上都是一次性注册成功，需要复核的项目非常少。”河北省CDM 办公室项目经理
冯世钧介绍说。

      很突然地，今年开始凡中国提交的风电CDM 项目，EB都提出了复审的要求。
谈到今年和去年在获批数量上的对比，刘颖用了“特别强烈”四个字。

      而“特别强烈的对比”背后，动摇的则是中国整个风电行业的信心。无疑，
CDM 收益的缺失对业主的打击将是致命的，因为没有碳交易这1 角钱的收益，
“多数风电项目将很难盈利，甚至会亏损”，这势必会降低投资者的热情，甚至
以此影响到整个新能源行业的发展。

      由此看来，在外界眼中一片繁荣景象的风电行业确实正在遭遇着一场“生
死劫”。

      突遭大批退回

      如此大规模的退回无论是在中国，还是在EB，都是极为少见的。

      CDM 项目的审批程序是这样的：联合国有专门的机构即执行理事会（EB），
EB审批通过后项目产生的减排量才是合法的，才可以交易。业主方如有交易的意
向，可委托咨询机构进行审批申请，而审批主要分国内和国外两方面，先由国家
发展改革委气候变化司审批，然后出具一个批准函，代表中国政府对这个项目的
立场，因为气候变化不仅仅是企业行为，也是政府行为，所以中国政府也要表态
；国际审批就是咨询机构把报告提交到DOE ，DOE 审后再转给EB.

      “复核是由EB提出的，DOE 一直在正常地提交报告，我们去年和今天提交
的报告都是统一模版。”挪威船级社是目前DOE 中审批中国项目最多的一家，其
审核员对《能源》杂志记者如此表示。

      的确如此，曾经极少对DOE 认可的项目提出质疑的EB，从2009年开始，
“基本上对每一个DOE 提交的风电报告都会提出问题”，冯世钧说。

      10月底，EB的主席在接受Point Carbon采访时提出要对中国的风电CDM 项
目的电价进行调查，并公开道出了“不满”。该主席表示，过去一段时间，越来
越多提交注册的中国风电CDM 项目显示它们的上网电价低于过去的项目，这让EB
产生了怀疑。在他们看来，更低的政府上网电价意味着这些项目从政府得到的经
济补贴更少。

      不仅如此，EB对这个趋势更大的担心是，上网电价的降低是否是“经过精
心设计”的，中国政府把原本该有的经济补贴转嫁给了CDM ，中国政府在制定上
网电价的同时考虑进去了CDM 的收益，是利用CDM 来减少政府的开支，这样使得
来自CDM 的补贴刚好能填补投资空缺。

      “过去三个月，EB对来自中国的风电CDM 项目进行了越来越仔细的核查，
而进行这些审查的原因涉及到CDM 的基本原则，那就是它不应该替代政府对清洁
能源补贴，”EB表达了不满，“我们不知道这背后发生了什么。难道CDM 在取代
政府的补贴？这不是CDM 的原则所在。”

      由此看来，因为定价问题没有得到解决，所有风电项目的申请，都会在这
个方面被要求复审而被退回。

      “我们主要精力都放在了复核上，因为要回答、回答、再回答。”中国资
源综合利用协会可再生能源专业委员会CDM 项目主任王卫权接受《能源》杂志记
者专访时无奈地表示。

      据介绍，EB每两个月就有一次会议，每次会议中国在风电项目上被复审的
项目就高达十几个、二十几个。究其缘由，全部都集中在电价这个最核心的问题
上。

      按照EB的审批规则，项目必须要满足“额外性”的要求。

      额外性的含义是：CDM 项目活动所产生的减排量相对于基准线是额外的，
即这种项目活动在没有外来的CDM 支持下，存在诸如财务、技术、融资、风险和
人才方面的竞争劣势或障碍因素，靠国内条件难以实现，因而该项目的减排量在
没有CDM 时就难以产生。反言之，如果某项目活动在没有CDM 的情况下能够正常
商业运行，它自己就成为基准线的组成部分，那么相对该基准线就无减排量可言，
也无减排量的额外性可言。

      比如，风电行业的基本收益率是8%，如果某项目的收益率只有5%，但是预
测的碳收益可以超过3%，那么项目整体的收益率就达到8%，项目就能运行下去，
这就意味着没有CDM 这个项目就无法运行。CDM 是火中送炭，而非锦上添花。

      而电价的问题正是判断是否存在额外性的核心因素。中国的风电电价从2002
年到现在呈现下降趋势。EB认为中国为了获取CDM 的收益故意把电价降低，才使
得项目存在额外性，反之，如果电价不降低，保持平稳，甚至是上升，那中国风
电项目的额外性就不存在了，就不能获批。

      “EB就是认为中国的电价机制有问题，并不是从项目的投资方来质疑，而
是从电价的制定和目前电价的状况方面提出质疑。”刘颖说。

      业主的无奈

      “无可奈何”，这是采访中业主们说到的频率最高的词。

      “解释了很多次，按EB每两个月的一次例会算，往复至少有四次了。”刘
颖介绍说。

      对于这个棘手的问题，一些还没有到审批环节的业主已经开始为此担忧，
一位不愿具名的业主就表示，“问题的关键在EB，我们业主方只能等待。”

      李月，美国远见气候咨询公司的一名经理，研究领域主要是国际气候谈判、
能源立法等政策方向。在接受《能源》杂志记者采访时，凭着对行业的敏感，李
月说，对于EB提出的“中国风电CDM 项目是否存在精心设计的上网电价”问题，
“业主确实很难做什么，因为现在执行的按四个地区划分的分区电价的制定者是
政府部门，不像在此之前由业主和地方政府谈判达成一个上网电价，所以在现在
的项目中业主基本上是价格的接受方。除非他们当中的一些人参与到政府制定分
区电价时的意见征询过程中，不然他们也很难回答这个分区电价是怎么制定出来
的”。

      李月口中的分区电价指的是，国家发展改革委今年7 月发布《关于完善风
力发电上网电价政策的通知》，按风能资源状况和工程建设条件，将全国分为四
类风能资源区，相应制定风电标杆上网电价。四类资源区风电标杆电价水平分别
为每千瓦时 0.51 元、0.54元、0.58元和 0.61 元。

      “既然EB已经决定调查，并派出调查员，而且表示在12月份的第51次会议
之前不会做出决定，那么业主除了等待也确实没有别的办法了。”李月表示。

      冯世钧也表达了相同的观点：“几十个风电项目都在等，要是有什么风吹
草动影响会很大。”

      然而，对于业主一方，通过对这个事件的思考，业主也发现存在一些问题。
上述不愿具名的业主提出，“CDM 这种贸易制度不是一个很对等的关系，本来就
是一买一卖，买方掏钱，卖方卖减排量，但是买方强加了很多价值观等额外性的
东西，是不公平的方式”。

      “必须要满足很多方法学、额外性等，其实按照交易的本质，只要我们从
现实意义上产生了减排量，卖给买方，这就足够了，卖方上网电价怎么定价与其
无关。买方国家又当裁判员，又当规则制定者，相对而言，业主就很被动，处于
弱势。反过来说，中国如果不卖给他们，他们本国还要支付更大的成本。”上述
业主表示。

      命系第三条路

      当业主和咨询机构都无法再推行的时候，有人提出了第三条路的模式，即
由行业协会和国际组织出面进行协调。

      河北省CDM 项目办公室项目经理冯世钧就提出：“关于电价的问题，EB认
为我国有意在控制风电场的电价，使项目的额外性达到要求，认为政府把其应做
的补贴都推给CDM ，考虑了政策方面的因素。现在如果有第三方机构来证明中国
和欧洲的发展趋势相似，这个问题就能解决。比对不会太困难，但是需要一个独
立的第三方出具一个报告，比如欧洲风能协会等。如若是中国的行业协会来做，
会被认为是自圆其说，第三方做出的会比较可信。”

      “这是一种积极主动的方式。中国目前风电发展处于规模化的阶段。要用
经历过规模化发展的国家，比如丹麦、德国的发展趋势来做比较。如果这些国家
的电价发展趋势，由于技术进步和产业化，电价从历史到现在也是呈现下降趋势，
那么可以证明中国电价的下降并非由于人为因素的控制。而是一种市场行为，是
发展的必然现象。”刘颖说。

      11月底，《能源》杂志记者再次联系到刘颖，她说，一份由全球风能理事
会做的比对研究报告已经基本成形，“中国目前的发展接近于德国1990—1999年
电价发展的趋势”，“提交这份报告的同时，我们也将联合国际协会发表一份公
开信，EB第51次会议时，我们打算拿出这个方案”。

      但是，此第三条路能否走得通，还是一个未知数，有业主也提出，“第三
条路EB也不认可的话，我们该怎么办”？

      如若依旧行不通，刘颖说：“最直接的一种方法就是不用现在的标杆电价，
而是把各个省的历史最高风电上网电价统计出来，用最高电价代入现在的项目，
如果这些项目依旧有额外性就可以注册，反之则不能。所以用这种方式确保一部
分项目符合CDM 要求，但这是一种被动的方式。”

      “当前，中国所有的风电项目都在申请CDM ，这也是EB质疑的一个方面，
他们认为有的项目能申请，有的项目则不能申请，这种状况才是正常的。如果中
国所有的风电项目都符合CDM 的要求是不正常的，说明现在给的电价是政府控制
了之后导致所有的项目符合要求。”刘颖解释说。

      EB在自画怪圈？

      参加了几次行业的内部讨论会议，马玲娟开始思考一个问题：EB似乎在自
画一个怪圈。

      马玲娟的职务是中国资源综合利用协会可再生能源专业委员会执行副主任，
其供职的单位也是被行业推举出来力促此事发展的行业协会。

      CDM 当初设立的初衷就是通过此额外的补贴来促进全球的气候交易发展。
“比如判断额外性，EB提出中国的电价低不能通过，而电价高的时候，又说是收
益率很高，不符合额外性的要求，这本身就是怪圈。如果不把眼光放大，不整体
来看待新能源的发展，这个怪圈就无法解决。”马玲娟说。

      李月更是把这层关系称为“鸡生蛋还是蛋生鸡”的关系。

      她认为，从发展中国家和CDM 的关系来看，在成本相对高昂、需要政府补
贴的可再生能源领域，如果政府补贴过低，那就算有CDM 的补贴在这些领域的投
资也不具备经济可行性，无法吸引投资，这样自然就不需要申请CDM 了。可是如
果补贴过高，没有了投资额外性，同样也不能申请CDM.这样的现实情况，就使得
政府需要根据市场情况来调整补贴水平。可是在现在的这个争议中，这就变成EB
眼里“精心设计的电价”了。

      反过来考虑，如果中国政府在调整风电项目的补贴水平时完全不考虑CDM
的收益，而且现在政府给出的还是分区的指导价，那么为了每个地区都能发展风
电，政府给出的补贴在各个地区就需要是没有CDM 也符合经济可行性的，只有这
样才能够吸引到投资。可是这样进行补贴的话，这些项目就不可能通过CDM 的投
资额外性的验证。

      “证明投资额外性这本身就是个悖论。”李月如此提出。如果EB没打算从
根本上改变证明额外性才能申请CDM 的这种机制，它就很难改变目前这种利益错
位的情况。

      为什么会画出这样一个怪圈？

      马玲娟解释说，EB作为一个国际组织，其规章的制定者并不是对新能源的
技术和发展等各方面都非常了解的业内人士，而是政府的代表，多是从政治的层
面去看问题。对更深层次的问题，比如技术、可行性等方面的认识都不是很透彻。
在这个规则的制定过程中便出现了很多与实际操作不太相符的地方。

      中国如何传递国际声音？

      EB对中国的这次调查，李月说，这对中国未来在可再生能源领域的CDM 项
目会有很长远的影响。EB的主席在国外媒体的采访中曾经说，“这是一个非常重
要的事，可能会影响到未来整个CDM 的可信度。”

      从中国的角度来看，如果EB调查后不认可中国给出的解释，正如李月所说，
“那会成为一个非常麻烦的局面，不仅这批风电CDM 项目的命运堪忧，而且现在
国内这个风电分区电价的政策是否继续执行下去都成了难题”。继续执行的话，
新的风电项目无法申请CDM 了，少了来自CDM 的补贴，国内的企业可能不会再按
原计划投资风电；如果不继续执行分区电价的话，是回到以往和地方政府之间的
价格谈判模式还是重新调整上网电价政策就看政府的决策了。

      对于调查，李月称，即便EB的这次调查中，中国给出的解释被接受了，中
国的CDM 领域也可能只是暂时松口气。长远来看，是不是中国以后每次调整风电
的补贴水平，甚至生物质和其它可再生能源发电的补贴水平，EB都要再派人来调
查？这样的话，不仅中国的相关部门以后不得不愈发小心谨慎，中国这些行业的
投资也因为CDM 的极大不确定性使得在决策的过程中就完全不考虑CDM 的收益了。

      所以，找到既解释得通、让这批风电项目顺利过关，又不给未来可再生能
源领域的补贴价格调整留下遗患的应答方案，就是值得思考的问题。

      然而，对于EB的质疑，某业内人士接受《能源》杂志记者采访时提出了这
样一种新的说法：或许是中国的电价低可能不利于某些国际风电设备制造商或者
国际开发商进入中国市场。

      “既然想做成市场化的趋势来推动新能源发展，那就让市场说话，而CDM
的主要市场就在中国，就不应该再设置障碍了。”马玲娟说，“包括中国在内的
发展中国家，应该把遇到的问题总结归纳，积极主动地参与到国际新规则的谈判
中去。使新规则制定的时候更符合中国的情况。”

      但是，对此，李月却表示不容乐观：“如果说EB因为中国CDM 项目多而特
意改变规则，这在政治上很难行得通。毕竟CDM 是一个国际机制，国际社会并不
希望中国在这个市场上一支独秀，占去这么大的市场份额，还是希望这些项目能
相对均匀地分布在各国。因此，如果EB为了中国的国情而修改规则，只能使得来
自中国的项目更多，市场更加向中国倾斜，这估计不是他们愿意看到的。”

      时评：风电的生死关头还是新的契机？

      中国风电CDM 项目遭遇大批复核未必是坏事，不必在行业内引起一片哗然
和惊恐。其实，应该理性地来看待这些问题，理由有三。

      首先，几年来，中国虽然有670 个项目获批，但这只是中国报审的所有项
目中的三分之一。那么，批复与否是如何决策的呢？单纯从表面来看，只是EB坐
在其联合国总部的办公室里，看着DOE 的审核报告做出决策的，也就是说，摆在
EB办公桌上的只是一堆白纸黑字。几年间，EB从没有亲自到现场调研过作为项目
大户的中国，一直依靠的是其任命的DOE.

      但是，此次中国风电CDM 项目的大批复核，使得EB不得不派出调查员专门
处理，因为事情已经无法再用看报告提问题的方式来解决了。此次EB的调查员来
到中国，一定会有一个新的结果，至少是客观地把中国的国情反应给EB决策层，
让其对中国的项目重新认知。或许，这会给中国项目陷入被动的局面提供扭转的
契机。

      其次，是关于DOE 的问题。在中国，DOE 行业有这样一种怪现象：DOE 的
审核员往往多为新手。其实，DOE 对审核员的培养还是非常严格的，要用一两年
的时间来专门培养，但是，培养出来的审核员往往工作两三年后就被买家高薪挖
走。于是，形成了一个从咨询机构跳槽到DOE ，从DOE 再跳槽到买家的怪圈。在
这一连串的跳槽之后，人员的薪水在逐渐上升，但这个行业的优势力量也就从发
展中国家作为主体的卖家转移到了以发达国家为主体的买家一方。这种上小下大
的模式使得原本就处于弱势的发展中国家又流失了大批人才力量。

      相应地，DOE 的人员流动频繁，也带来一个新的也是更严重的问题，就是
这些新培养出来的大多经验不足的DOE 只能被各种条列卡得死死的，没有创新，
也不太懂得根据每个项目的情况因地制宜，只能千篇一律，紧扣在EB给其规定的
条款之下。这也是最可怕的，如果一项制度，在社会高速发展了几年后还是一成
不变，没有任何创新，人员也没有创新精神，那么，它是不会有所发展的。如果
EB能够借此机会了解到DOE 的这个致命缺点，或许将更好地促进行业的进步。

      再次，此事也揭示出一个问题，EB的人员多为政府官员，而非技术专家。
中国企业一直在试图从技术的层面来解释这个问题，但均无功而返。因为EB已经
不把此事看作是技术问题，而是上升到政治层面，说“中国在精心设计”。而现
实呢？中国和十几年前的德国发展状况基本吻合，中国正在经历规模化大发展时
期，电价降低实属正常。虽然目前中国是CDM 最大的市场，而同时，中国只是众
多发展中国家之一，很多国家都要相继经历这样一个规模化的变革时期。因此，
其他各国也在观望EB对中国的态度。所以，此事通过与否，对全部发展中国家都
会有一定的影响，EB不得不慎重处理。

      因此，中国风电CDM 项目遭到大批复核，或许是个新的契机，让EB了解中
国，让中国的声音更顺畅地传递到EB. 期待着在下一轮EB的改革中也能出现来自
中国的合理建议。